Введение

ВВЕДЕНИЕ

В политической истории России нет, пожалуй, других институтов государственной власти, деятельность которых вызывала бы столь различные, а часто диаметрально противоположные мнения о себе, кроме Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации созыва 1990 - 1995 годов. И поэтому вопрос о жизнеспособности и перспективности парламентаризма в российских условиях продолжает оставаться в фокусе общественного внимания, формирования массового политического сознания. Тезис "Демократия начинается с парламента", ставший популярным в начале 90-х годов, хотя и не вполне бесспорен, но справедлив в одном. В общей системе организации государственной власти институт парламентаризма обладает рядом принципиальных, свойственных лишь ему функций, без осуществления которых обществу грозит авторитарное перерождение. В этом смысле перспектива парламентского пути развития демократии в России есть в значительной степени вопрос самой судьбы ее развития. Разнообразие суждений о российском парламенте связано со множеством причин как объективного, так и субъективного порядка. Однако разноречивость общественного мнения в значительной степени была обусловлена переходным состоянием государственной власти, всей политической системы России. Не определившийся в полной мере характер власти, несформированность ее политической инфраструктуры (партии, группы лоббирования, средства массовой информации) как раз и обусловливали объективную закономерность многовариантности путей политического развития России. В свою очередь, это вполне естественно вызывало острые идейно-теоретические дискуссии и политические баталии. Основные вехи короткой политической истории постсоветской России позволяют воссоздать сложную картину, на фоне которой проходило становление первого парламента. 1990-й - год первых свободных выборов, рождения новой системы представительной власти, принятия Декларации о государственном суверенитете России. Однако начало работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета, став первым реальным достижением демократии в России, вместе с тем отразило всю специфику и противоречивость политического развития страны в перестроечную эпоху.> Процесс демократизации под лозунгом "Вся власть Советам!", выдвинутым в борьбе против монополии на нее КПСС, институционализировался в уникальную, ранее не применявшуюся в России двухуровневую структуру высшего представительного органа. Уже в самой громоздкой и, как впоследствии оказалось, недостаточно эффективной конструкции - Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации - проявились очевидные сегодня слабости, затруднившие ее дальнейшее совершенствование. Мировой, в том числе отечественный, исторический опыт показывает, что развитие политических институтов, включая парламент, представляет собой углубление внутренней структурной дифференциации и функциональной специализации. В книге нашли отражение конкретные направления этого развития. Они свидетельствуют о потенциале сложившейся структуры представительной власти, ее способности к политической модернизации, которую, к сожалению, так и не удалось реализовать. 1991-й - год избрания на всеобщих выборах первого за всю историю РСФСР Президента - высшего должностного лица, главы Российского государства. В результате образовались два центра власти с равным уровнем представительности и легитимности. Причем правовая и практическая нечеткость разграничения компетенции между верховной законодательной властью - парламентом и верховной исполнительной властью, представленной Президентом и правительством, во многом определила специфику политического процесса, перманентно выливающегося в формы острых конфликтов этих двух ветвей власти. Проблема же выбора - парламентской формы государственного управления обществом, обеспечивающей баланс между ними, или президентской, смещающей этот баланс в сторону исполнительной власти, - до сих пор не сходит с авансцены политической жизни страны. Дальнейшая история развития парламентаризма в России отмечена событиями августа и декабря 1991 года. Это провал выступления ГКЧП и заключение руководителями трех советских союзных республик (РСФСР, УССР и БССР) беловежских соглашений с денонсацией Договора 1922 года об образовании Союза ССР. Два этих события и очертили контуры формирования государственности России уже вне Союза. Верховный Совет РСФСР, одобрив беловежские, а затем и алма-атинское соглашения, обеспечил видимость легитимности фактически единолично сделанного исполнительной властью выбора. Хотя сам факт, что беловежские соглашения не были ратифицированы Съездом народных депутатов (вхождение РСФСР в Союз ССР определялось соответствующими конституционными положениями), во многом предопределил позднейшие решения о нелегитивности документов, подписанных Б. Ельциным, С. Шушкевичем и Л. Кравчуком. Кстати сказать, Съезд народных депутатов до насильственного роспуска отказывался исключить из Конституции упоминания об СССР, что свидетельствует о ничтожности правовой базы, подведенной под решение о ликвидации союзного государства. 1992-й - год принятия на Шестом Съезде народных депутатов Российской Федерации подписанного в дни его работы Федеративного договора. В результате определилась форма государственного устройства России - конституционно-демократическое федеративное государство. Начался трудный процесс наполнения норм Договора реальным содержанием. В целом это была долговременная перспективная задача, за осуществление которой взялся российский парламент. 1993-й - год вынужденного противостояния авторитарным проявлениям президентской власти Восьмого, Девятого, Десятого съездов народных депутатов. Последний вошел не только в российскую, но и в мировую политическую историю как "расстрелянный Съезд".

Обозначенные даже пунктирно наиболее крупные вехи истории российского парламента созыва 1990 - 1995 годов показывают, насколько специфичными были условия, в которых развивался процесс демократизации страны с его ключевым звеном - парламентом как высшим представительным и законодательным органом. Уровень информированности общества о функциях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, об их достижениях и проблемах в работе был важным критерием формирования массовых представлений о парламентаризме. Однако в отношении разогнанного депутатского корпуса компрометирующие мифы создаются не только сегодня. И в период его деятельности, особенно в 1991 - 1993 годы, существовала довольно парадоксальная ситуация. С одной стороны, не было другой структуры государственной власти, более "прозрачной" по своей деятельности. И это вполне естественно, потому что отвечает самой природе высшего представительного органа, призванного стать для общества "зеркалом" его собственных проблем. Оно впервые получило право и возможность быть не только информированным о принятых законодательных актах, но и знать о мотивах тех или иных решений, альтернативных вариантах и даже дискуссионных поводах. Именно такая осведомленность и есть предпосылка для контроля со стороны общества за теми, кому оно делегировало властные права. С другой стороны, информационные системы, обеспечивающие гласность в работе российского парламента, сами оказались втянутыми исполнительной властью в политический процесс как непосредственные участники. Именно этим объясняется антипарламентская ангажированность ведущих СМИ того периода. В предлагаемом издании предпринята попытка исправить этот недостаток и беспристрастно проследить историю становления парламентской формы российской представительной власти. Книга описывает структуру и функции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, их конституционно-правовое положение, законодательный процесс, статус народного депутата, организацию отдельных подразделений аппарата и служб, обеспечивавших деятельность российского парламента.